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[논문] 철도 건설 비용초과 현상...“전략적 왜곡 감소” 고민해야

참여 기관별 이익 극대화, 의사결정 왜곡 초래...저가 낙찰 반드시 개선

장병극 기자 | 기사입력 2020/03/09 [14:42]

[논문] 철도 건설 비용초과 현상...“전략적 왜곡 감소” 고민해야

참여 기관별 이익 극대화, 의사결정 왜곡 초래...저가 낙찰 반드시 개선

장병극 기자 | 입력 : 2020/03/09 [14:42]

[국토매일-장병극 기자] 철도뿐만 아니라 공공 인프라 건설에서의 비용초과 현상은 전 세계적으로 산업을 망라해 다양하게 발생하고 있다. 이미 국내에서도 이러한 현상을 인지하고 잠재적인 문제점들을 지적하고 있지만 비용초과 현상에 대해서 데이터에 근거한 구체적인 확인, 원인에 대한 분석, 해결 방안 등에 대한 엄밀한 논의는 미비한 실정이다.

 

'철도 인프라 건설의 비용초과 현상에 관한 연구:원인 및 시사점을 중심으로'는 철도 건설에서의 비용초과 현상을 확인하고, 이에 대한 원인과 해결방향을 제시하는 것을 목적으로 연구를 수행했다.

 

철도 인프라 건설에서 비용초과 현상은 실제 건설에서 발생한 비용이 계획 당시 추정한 비용을 초과해 과다하게 발생하는 현상을 의미한다. 이러한 현상은 미래추정의 불확실성에 따른 비용 과다발생(cost overrun) 혹은 전략적 왜곡에 따른 비용 과소추정(cost underestimation)으로 인해 발생하게 된다. 각각의 관점에 따라 문제를 해결하는 방안은 달라질 수 밖에 없다.

 

논문에 따르면 국내외 데이터를 비교분석해 철도 건설의 비용초과 현상을 확인한 결과 철도분야에서는 계획 대비 약 45% 정도의 비용초과가 발행한 것으로 분석했다. 이는 도로 등에서의 약 20%에 비해 상대적으로 높은 수치이다. 철도 건설의 특성인 장기간의 건설기간과 교량·토목·건설 등 다양한 분야가 결합한 시스템적인 성격 등을 원인으로 지목하고 있다. 

 

다만 국내 경량전철 건설사업 관련 자료에서는 약 26% 정도의 비용초과 현상이 발생해 철도분야 전체 평균에 비해 상대적으로 낮은 수치를 나타내고 있는 것으로 확인되었다. 이는 고속·화물·광역 등 다양한 분야에 걸친 프로젝트에 비해 상대적으로 복잡성이 낮기 때문인 것으로 볼 수 있다.

 

▲ 철도 건설비용 초과현상은 미래추정 불확실성에 따른 과다발생, 전략적 왜곡에 따른 비용 과소추정으로 인해 발생한다. 특히 후자의 경우 인텐시브 구조를 비롯한 제반 여건이 변하지 않으면 시스템적으로 지속될 수 밖에 없다. (사진은 본 기사와 무관함)  © 국토매일

 

예측시스템의 부정확함으로 인해 비용을 추정하는 모형이 정교하지 못하고, 나아가 현실을 반영하지 못함으로 인해 발생하는 오차의 경우 CACE(computer aided cost estimating) 소프트웨어 같은 정교한 비용추정 모델들이 개발되고 있으므로 이를 활용한 오차를 줄여볼 수 있을 것이라고 제안한다. 또한 국내 철도사업비 추정에서의 종평도와 단계별 축적의 상이 등으로 인한 사업비 추정 오류와 같은 정책적 시스템 오류는 시정되어야 한다고 지적한다.

 

철도 인프라 건설은 장기간에 걸쳐 많은 정치·사회적 이해관계자들이 관여되어 있는 복잡한 프로젝트로서 범위 및 기간에 많은 변화가 일어난다. 이를 최소화하기 위해서는 사전적으로(ex-ante) 프로젝트의 세부사항들이 현실성있게 기술 혹은 추정되어야 한다. 

 

사후적으로는(ex-post) 이해관계자들에 의해서 프로젝트가 변경되는 것을 감시하는 것도 필요할 것이다. 예컨대 BIM(building information system)이나 SIM(system information modeling) 등의 방법들도 프로젝트의 세부사항을 사전적으로 인지하는데 유용할 것이라는 설명이다.

 

비용 과소추정의 원인 즉, 전략적 왜곡은 개인·행동과학적 관점과 조직·제도적 차원의 왜곡으로 나누어 분석한다. 전자는 기존의 랜덤 혹은 오차라고 간주되던 여러 분야의 문제점들이 실제로는 합리적인 의사결정에 의해 발생하며 인텐시브 구조나 여건들이 변하지 않으면 지속적이고 시스템적으로 발생할 수 밖에 없다고 진단한다.

 

후자의 경우 대리인 이론(agency theory) 등에서 설명하고 있듯이 프로젝트의 설계와 계획수립을 담당하는 기관, 실행 기관, 사후 평가기관 등이 상이한 사례가 대부분이라는 것이다. 이들 기관은 각자 다른 수준의 정보를 가지고 있고 각 기관의 이익을 최대화하는 목적 함수도 서로 다르다. 따라서 전체 조정(global coordination)이 이루어지지 않으면 각 기관들은 자신의 이익 극대화를 위해 전체 의사결정을 왜곡할 수 밖에 없다. 

 

논문에서는 국내 철도사업에서의 사례로 저가낙찰제도도 지목하고 있다. 낙찰을 위한 저가 낙찰을 하고 시공 중 설계변경 등을 통해 결과적으로 사업비를 증가시키는 경우가 발생한다는 것이다. 이러한 현상은 조직·제도적 차원의 왜곡으로 사업비를 설계하는 기관과 낙찰하는 기관이 다르기 때문에 발생하는 문제이다. 무리한 저가 낙찰은 철도 안전 운행에 큰 우려를 야기할 수 있으므로 반드시 시정되어야 할 부분이라고 강조한다. 

 

한편 '철도 인프라 건설의 비용초과 현상에 관한 연구:원인 및 시사점을 중심으로'(강성욱, 김동희, 김경태) 연구 논문은 한국철도학회 논문집 제22권 11호(2019년 11월)에 게재되었다. 


원본 기사 보기:철도경제신문

 
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